Iniciamos con este artículo sobre Gobernanza y participación ciudadana una serie de cinco colaboraciones firmadas por Javier Asín para entretantos, en las que analiza con detalle el papel que la participación debe jugar en el futuro próximo y los cambios que la Administración debe realizar –en términos de cultura administrativa, gobernanza, innovación y transversalidad- para adaptarse a los retos que la sociedad le va a demandar.

Javier Asín ha sido director durante diez años del Centro de Recursos Ambientales de Navarra (CRANA), una entidad que, en este periodo, se configuró como referente en materia de participación y educación sobre medio ambiente y sostenibilidad en el conjunto de España. Lamentablemente, el Gobierno de Navarra decidió el año pasado cerrar el CRANA -una decisión que ha culminado con el despido progresivo de todos sus técnicos- aunque esperamos que esto pueda revertirse tras las próximas elecciones autonómicas, dado que todos los partidos de la oposición apuestan por la recuperación del proyecto para la sociedad navarra.

Gobernanza y participación ciudadana

Las consecuencias de la crisis global, regional y local que estamos sufriendo nos va a exigir adaptar las instituciones, rediseñar las nuevas políticas (su misión, enfoque y contenidos) y adoptar medidas de gobernanza para tratar de implicar a la sociedad en su definición, aplicación y corresponsabilidad en la ejecución de las mismas.

La democracia representativa basada en la idea de que los ciudadanos sólo debemos actuar cada cuatro años cuando somos convocados a las urnas para elegir a nuestros representantes políticos se percibe insuficiente para hacer frente a las reivindicaciones sociales, a las incertidumbres y a la complejidad de los problemas más importantes de nuestra sociedad. Por eso, cada vez con más fuerza, se plantea la necesidad de un rol más activo de la población en las cuestiones públicas. De ahí que la participación ciudadana sea una condición para mejorar la calidad democrática de nuestras instituciones, por lo que diversos autores destacan la idea de que la participación es democracia y la democracia es participación, no pudiendo darse la una sin la otra. De este modo, el ejercicio de la democracia representativa se debe complementar con el de democracia participativa.

Pero junto a las actuales reivindicaciones sociales, no hay que olvidar que la participación pública constituye un derecho constitucional, una exigencia y un objetivo derivados de nuestra normativa internacional, europea, estatal y regional, que todos los niveles de nuestra Administración deben desarrollar y aplicar mediante medidas prácticas, asignación de recursos económicos y humanos y, sobre todo, cambiando el talante y la actitud para poner en el centro de las políticas públicas y del procedimiento administrativo a la ciudadanía.

La participación ciudadana aporta valor institucional y social. Para las Administraciones, hablar de la participación de la sociedad en la construcción y gestión de políticas públicas es hablar de «gobernanza» (frente al concepto tradicional de “gobierno”), de nuevas maneras de relacionarse la Administración con la ciudadanía, de calidad y buen gobierno, de gobierno abierto y deliberativo.

Por lo tanto, cuando hablamos de participación también nos referimos a la forma como los gobiernos y las administraciones consiguen consensos. Esos nuevos modelos de gobernar más participativos, los expertos los denominan ‘gobernanza eficaz’, están muy condicionados por la mejora de las relaciones de confianza y cooperación que las administraciones establezcan interna y externamente con la sociedad e implican una disposición abierta para promover procesos de gestión más horizontales, trabajar en equipo con otras instituciones e incorporar a la ciudadanía y a los actores sociales en el proceso de adopción de las decisiones públicas.

Pero además, la participación legitima las decisiones públicas, las enriquece y mejora su eficacia, aunque puede generar costes económicos y de tiempo adicionales durante el inicio del proceso, pero éstos se recuperan en la medida en que la participación sirve para reducir resistencias y conseguir colaboraciones en la aplicación de las decisiones públicas. También favorece la innovación frente a la complejidad e incertidumbre de los problemas actuales y constituye una ayuda importante para el cambio organizacional de nuestras administraciones.

Hoy día, sin participación, difícilmente se puede gobernar. Los gobiernos no pueden desarrollar sus políticas públicas sin contar con otros actores institucionales y sociales implicados en la aplicación de cada una de las referidas políticas y tendrán más problemas para acertar en sus decisiones complejas si no incorporan a la ciudadanía en el proceso de su adopción.

Avanzar en la implicación de la ciudadanía en las decisiones y en las actuaciones administrativas y gubernamentales no es un capricho ni una moda. Se trata de una necesidad, de una exigencia a la que las administraciones deben dar respuesta no sólo para satisfacer voluntades participativas, sino para poder responder a las demandas de la gente.

Para las empresas, las organizaciones sociales y la ciudadanía más activa, la participación en los procesos promovidos por las Administraciones constituye igualmente una oportunidad para implicarse y colaborar en la defensa y desarrollo del Bien Común, así como para tener información y contrastar sus puntos de vista sobre los temas más problemáticos con la Administración y con otros agentes económicos y sociales y de elevar propuestas para su consideración posterior por la Administración.

Las administraciones españolas no parten de cero en esta materia, aunque, por lo general, han practicado más la participación orgánica que la ciudadana.

La participación orgánica ha conocido un importante desarrollo en nuestras administraciones a partir de los años 80, a través de los conocidos órganos colegiados, de carácter representativo, con funciones consultivas, conocidos bajo diferentes denominaciones (Consejos Consultivos; Comisiones Asesoras etc.). En estos órganos participan organizaciones y/o personas representativas de intereses sociales y económicos.

En cambio, la participación ciudadana está menos desarrollada, a pesar de que, en estos últimos años, las administraciones han realizado experiencias vinculadas al desarrollo de diferentes Planes y Programas sensibles para la sociedad relacionados con el medio ambiente, el urbanismo, la ordenación territorial; los servicios sociales, etc. Esta modalidad apenas se ha aplicado al desarrollo normativo y a la gestión de los servicios.

El hecho de que nuestras administraciones cuenten con cierta experiencia de participación no quiere decir que ésta se haya integrado en el corazón de las políticas públicas y de sus servicios.

En la actualidad nuestras Administraciones necesitan dar un salto cualitativo para superar la retórica participativa y mostrar los resultados concretos de su práctica, que no puede limitarse a la mera información, ni tan siquiera a la consulta o la mera realización de los procesos participativos de carácter deliberativo.

Es imprescindible integrar la participación ciudadana con la gestión de las políticas y de los servicios públicos y así avanzar en una administración más abierta y deliberativa, tanto interna como externamente. De este modo la participación se convierte en un pilar clave para la transformación de nuestras administraciones.

Con el fin de obtener resultados útiles de los procesos de participación es necesario que éstos se abran cuando todavía no se han adoptado las decisiones y que garanticen su gestión independiente aplicada con criterios de calidad. Las “reglas de juego” y los compromisos entre las partes interesadas deben diseñarse y acordarse previamente. También se precisa que los procesos sean inclusivos, garantizando la presencia de todos los discursos e intereses; que generen enfoques metodológicos que contemplen la deliberación, el diálogo y el consenso, y que se gestionen de manera transparente, asegurando el retorno de los compromisos asumidos por la Administración respecto a las propuestas ciudadanas surgidas en los mismos.

El cumplimiento de estas condiciones parece imprescindible para conseguir enriquecer las decisiones públicas, obtener visiones compartidas, avanzar en la co-responsabilidad y mejorar la eficacia de las actuaciones posteriores.

Dar importancia a la participación no quiere decir que no existan dificultades para su aplicación real y efectiva. Metodológicamente requiere mucho rigor para evitar distorsiones y malas interpretaciones y utilizaciones. Las administraciones no deben improvisar la participación dado que se trata de un asunto muy delicado, en el que los fracasos se pagan muy caros, en forma de desengaño y frustración. La participación puede despertar grandes expectativas y, precisamente por esto, generar también grandes frustraciones que es preciso evitar.

Para su impulso se van a requerir compromisos políticos y técnicos concretos, así como dedicar recursos específicos para su promoción y dinamización.

 Javier Asín Semberoiz